交通部於101年11月27日針對南鐵地下化回覆全文

透過 立法院臨時提案系統查詢 可以查詢立法院議案關係文書,我以 “鐵路地下化” 作為關鍵字可以得知 101/10/30 立法委員許添財、陳亭妃等14人臨時提案有針對鐵路地下化當時民間的疑問送交行政院研議, 101/11/27 交通部完成評估後由行政院於 101/12/4 回覆,我將這個部份的公文轉存後透過程式與人工膳打處理後轉為文字,相信有助於大家了解這個案件的部份細節。

發文日期:中華民國101年11月27日
發文字號:交路(一)字第1018800172號

主旨:立法院第8屆第2會期第6次會議許委員添財等14人所提之臨時提案,有關臺南市鐵路地下化為古都再造蛻變成進步都會之重要工程,卻因路線變更迭遭質疑,擴大徵收致生民怨,……。緣現代化國際都市,鐵路地下化為趨勢,……,盼審慎因應,周全審議,營造中央、地方與住民三贏之局乙案,謹研處辦理情形說明資料如附件,敬請鑒核。

說明:
一、依據鈞院秘書長101年11月8日院臺交字第1010071081號函辦理。
二、本部已就旨揭臨時提案內容妥為研處,並責成本部鐵路改建工程局會同臺南市政府持續與民眾溝通,由兩單位共同組成「與民溝通小組」逐里拜訪里民,俾利早日達成共識:另本部依提案委員意見,將與臺南市政府及居民完成協調爭議後,始進行「臺南市區鐵路地下化計畫」主體工程。

正本:行政院
副本:臺南市政府、本部路政司、本部公共關係室、交通部臺灣鐵路管理局、交通部鐵路改建工程(均含附件)

立法院第8屆第2會期第6次會議許委員添財等14人臨時提案有關「臺南市區鐵路地下化計畫」議題,因路線變更迭遭質疑,盼審慎因應,周全審議案交通部督同鐵路改建工程局研處說明

議題一摘要、臺南市區鐵路地下化計畫「96年9月綜合規劃修正版」先於現有軌東側施作臨時軌,再於現有軌下方施作永久軌,最後拆除臨時軌。「98年S月綜合規劃」變更為「現有軌東側直接施作永久軌」,永久路線東移造成擴大徵收民地結果。

說明:
本計畫為考量減少拆除民房、降低市區交通衝擊、保護臺南古蹟車站及兼顧現行鐵路營運安全等前提下,經綜合評估後地下化工程路線,優先使用鐵路廊帶土地,不足部分再以徵收(撥用)緊鄰鐵路東側土地,而未採用先施作「臨時軌」切換營運路線後,再施作地下永久軌之二次施工方式,並可在計畫經費 293.6 億元額度,以及總計畫期程 7 年 8 個月內完成,即為最佳方案。

1. 臺南鐵路地下化計畫係原台灣省政府於84年間進行規劃,規劃期間提出先做臨時軌之施工方式(永久地下隧道以明挖覆蓋工法施作),係屬規劃階段評估方案之一,並未經行政院核定;後歷經十餘年,社會環境背景已大幅改變,如臺南火車站於87年被指定為國定古蹟影響鐵路定線即為一例,因此本部鐵工局於96年及97年間辦理價值工程,針對「先做臨時軌方案」、「潛盾隧道方案」、「在現有軌道東側直接施作地下隧道」等方案進行綜合評估,保留古蹟車站為考量工法之重要前提,依文化資產保存法第九十四條第一項第二款規定,毀損古蹟之全部、一部或其附屬設施,處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰金。

2. 經價工小組詳實檢討後,將可行性不高或是發展潛力不足的構想予以篩選剔除,從中選擇較具有可行性與發展性者,再做進一步評估,其中潛盾隧道方案因隧道上方覆土深度不足、用地徵收面積無法減少以及施工可能發生之沉陷量高於軌道容許沉陷量,易造成鐵路行車事故等原因先予剔除,最後以「先做臨時軌方案」與「在現有軌道東側直接施作地下隧道方案」在安全、用地、成本、工期、施工性及營蓮等評估因子考量下最具可行性,再由此兩方案逐項比較,評估結果如下:

「先做臨時軌方案」除保留現有9處平交道外尚需增加3處平交道、擴建2處地下道箱涵及鐵路橋樑則將縮減地下道及橋樑淨高,影響車輛使用,將使市區內 4 條東西向主要道路無法發揮應有功能,臨時軌佔用平行巷道後,不但阻斷民眾通行使用,東西向巷道在西端亦將成為無尾巷,時間約需7年,要改善此長時間交通阻礙,唯有再向臨時軌外側徵收(或徵用)約 6 公尺寬、 3 公里長用地做為施工期間之替代道路,如此一來,此方案必須額外增加徵收(或徵用)私有土地面積約 16,800 平方公尺,勢將成旅客使用上之不便;另經評估在古蹟車站下方進行地下站體開挖,無法確保安全,極易造成古蹟損毀,而無法補救,其所衍生之人員刑責及罰金,均非相關單位或個人所能承擔,故經價工小組決定捨棄不用,並建議採用「在現有軌道東側直接施作地下隧道方案」,其優點為對交通衝擊小、減少建物拆除面積、臺南古蹟車站安全保護無虞、工期短、經費省,本部鐵工局以此方案獲臺南市政府與本部臺鐵局支持後,依程序陳報行政院,並於98年9月9日經行政院核定。

3. 「徵用」土地係供臨時使用,依據前項規劃案核定內容,在現有軌道東側以明挖覆蓋工法施作地下隧道,依鐵路法第七條:「鐵路需用土地,得依土地法及有關法律規定徵收之」,故該地下隧道用地係以徵收方式辦理,並無徵用問題。

議題二摘要、地下隧道若以「明挖覆蓋工法」施工,則須於兩側施作約 7 公里長之連續壁,此舉恐將阻礙由東向西之地下水流,造成東側易淹水,西側因地下水不足而易崩陷之結果,「海安路地下街」即為明證。

說明:「明挖覆蓋工法」之地下連續壁經學術單位研析後,對地下水所產生的阻隔效應甚微,故不至於對鄰近建物造成影響。

1. 本部鐵工局於規劃設計初期即已考量「明挖覆蓋工法」地下連續壁對地下水文可能之影響,為求本案更加周延,該局於 99 年至 100 年間另委請國立成功大學進行「明挖覆蓋工程對地下水文及鄰近建物之影響研究」,研析結果顯示本工程連績壁對地下水位之影響,不論是上升量(約 0.64m)或下降量(約 0.69m)均遠低於乾溼季之地下水位變化量(約 1.6m),即連續壁對地下水所產生的阻隔效應甚微,故不至於對鄰近建物造成影響,亦不會造成東側易淹水,西側卻因地下水不足,容易崩裂或下陷之情形;另本工程將於地下隧道與橫交路口處敲除地表下 2.5 公尺範圍之連續壁,以提高隧道兩側地下水之流通。

2. 有關海安路地下街工程案例,據瞭解該工程是地下街的工程,而本局辦理的是鐵路地下化工程,且海安路位處昔日臺江內海海埔地範圍,而臺南鐵路地下化工程則多位於東側地勢較高之臺南台地上,故在工程特性、地理位置、地質條件及地下水文上均會有所不同,另據瞭解臺南市政府前已對海安路地下街工程完成結構補強作業。

議題三摘要、民眾建議以「林森路」廊帶進行鐵路地下化,遷移臺南古蹟車站、新車站設於現有公園,地下化工程不影響現有鐵路且可減少拆遷民房。

說明:民眾建議以林森路作為部份鐵路地下化改線用地、遷移臺南古蹟車站等替代方案,經評估因偏離核定路線、涉及臺南車站廢站及南北銜接段將拆除更多民房等重大因素,故並不可行。

1. 本部鐵工局已請專業顧問公司依鐵路規章規定進行初步路線佈設,由於地下化路段兩端仍需銜接現有鐵路,鐵路由地面轉換至地下(引道段)除有坡度限制,亦因覆土深度不足,仍須以明挖覆蓋工法詩作,故在開元路、林森路口以北部份及林森路、東門路口以南部份,勢將拆除大量民防;可施作潛盾隧道之路段為開元路、林森路口至林森通勤站之間(需配合施作潛盾工作井),經套疊空照圖後,研判南、北銜接段所影響之房屋,包含數棟大樓與公寓。

2. 經初步評估因路線偏移核定路線,且涉及臺南車站廢站等重大政策變更,且因鐵路路線有曲度、坡度等限制,若依民眾建議路線,以拆除房屋面積而論,恐多於核定計畫,故本案並不可行。

議題四摘要、臺南市政府應邀請專家顧問進行最佳化方案之研究評估,並將研究過程予以公開透明並向陳情民眾及社會大中說明。

說明: 據悉臺南市政府將於近期舉辦「臺南市區鐵路地下化計畫專家學者工程技術論壇」,檢視本計畫規劃階段對方案評估選定之考量因素及工程技術研討。

臺南市政府於101年10月26日舉辦「臺南市區鐵路地下化計畫」座談會,邀請民眾及本部鐵工局參加,賴市長清德於會中表示,將於近期舉辦「臺南市區鐵路地下化計畫專家學者工程技術論壇」,邀請臺南地區大學之專家學者,檢視本計畫規劃階段對方案評估選定之考量因素及工程技術研討,另民眾代表及其所推舉之專家學者亦可參與討論。

議題五摘要、潛盾法,能減少交通衝擊、施工迅速且較無環境污染,對鐵路兩側居民影響較小,國內外已有成功案例,宜再通盤考量採用潛盾法之可能性。

說明:為維護現有地面鐵路營運安全,經審慎評估後,地下隧道工法決定採「明挖覆蓋工法」而不採「潛盾工法」,另規劃階段各建議方案之工法亦皆為「明挖覆蓋工法」。

1. 在都會區施做地下隧道,對於隧道工程施工法之選擇,須視工程特性及工址條件而定,以大眾所熟悉之臺北及高雄捷運而言,除車站採用明挖覆蓋工法外,站間隧道幾乎均採用潛盾工法;而鐵路地下化工程,在臺北已完工使用之20餘公里隧道及高雄正施工之隧道,卻採用不同工法,主要原因有以下幾項:

(1)開挖深度不同。
(2)隧道孔徑不同(因逃生、消防、通風、電力系統均不同)。
(3)鐵路地下化工程在既有鐵路旁施工,捷運大多在道路下施工。
(4)鐵路軌道與公路路面之容許沉陷不同。
(5)鐵路車站較長、較寬。

潛盾工法與明挖覆蓋工法之特性比較:
(1)潛盾隧道須在路線兩端開挖「出發井」及「到達井」各一座(在公路上,可利用車道改道配合施工;鐵路則須長路段改線後方可施作)。
(2)潛盾隧道上方須有 1~1.5D 之覆土(D為隧道直徑)。
(3)明挖覆蓋工法先在隧道兩側施作地下連續壁,再進行開挖。
(4)潛盾隧道與明挖覆蓋隧道(或站區)介面最易產生災變。
(5)潛盾隧道施工可能發生之地表沉陷略大於明挖覆蓋隧道。

2. 鐵路地下化工程皆為「緊鄰」營運中的鐵路施工,不同於捷運工程大多在市區道路下方施工,為了確保維持鐵路正常營運,讓火車以百餘公里時速安全行駛,軌道之容許差異沉陷量必須控制在 5mm 以內(即 0.5 公分),其標準遠高於市區道路容許差異沉陷量 50mm (即 5 公分)以內,如果採「潛盾工法」,因無地下連續壁對兩側地層作阻隔保護,若於營運中鐵路之下方或側邊以「潛盾工法」施工,對上方或緊鄰的現行軌道與行駛火車有極大的風險,極可能因應變不及而造成列車出軌事故或路線中斷,故鐵工局近三十年來,在臺北及高雄地區所辦理之鐵路地下化工程,皆採用安全性較高的「明挖覆蓋工法」。

3. 臺南鐵路地下化範圍約 8.23 公里,隧道上方覆土深度由引道段(0公尺)到隧道最深處(約 9 公尺),深度均不符潛盾隧道施工安全所需(潛盾至少需 13.5 公尺),尤其要在鐵路行車路線下方施做潛盾隧道,出發井及到達井皆無法施做,因此無論採用潛盾工法或明挖覆蓋工法,鐵路地下化隧道都必須在既有鐵路旁施做,現有鐵路用地不足,則依鐵路法第七條:「鐵路需用土地,得依土地法及有關法律規定徵收之」,故無論採用工法為何,仍必須徵收土地以進行施工。

4. 有關「潛盾工法」可否用於砂質地層問題,本部鐵工局於歷次說明會中並未指稱「潛盾工法」絕對不能用於砂質地層,而是臺南地區地質經鑽探調查結果主要為砂質地層,若地下隧道施工發生地層坍塌意外時,砂質地層之沉陷速度較黏土地層來得快(砂質地層較無凝聚力),故地質條件是考量項目之一,但最重要的因素係前面所述,須維持地面鐵路列車正常而安全的行駛。

5. 本部鐵工局一開始的立場並不排斥潛盾隧道,該局規劃階段於98年6月舉辦「臺南計畫」公聽會時,曾向與會民眾表示:「有關施工可考慮用『潛盾工法』部分,本計畫規劃採『明挖覆蓋工法』,待計畫俸核後,細部設計時會妥為考量。」,故於 99 年 5 月委託台灣世曦公司進行設計作業,曾針對臺南鐵路地下化隧道就採「明挖覆蓋工法」或「潛盾工法」進行審慎且客觀之評估檢討,在全面考量後,因無法減少用地徵收及在前述工程風險管理方面,「明挖覆蓋工法」優於「潛盾工法」,故於 99 年 10 月確定採用「明挖覆蓋工法」;至於民眾陳情引述媒體報導99年8月2日本部鐵工局許局長表示「鐵工局有意引進最新式的雙孔潛盾開挖法」乙節,因當時尚於工法評估階段,對於臺灣首次用於桃園機場捷運工程之「雙圓潛盾工法」有相當高之興趣,許局長要求鐵工局人員切莫一味墨守成規,對於新工法當有嘗試意願,局部路段可研究採用,惟經進一步瞭解分析,本工法在維持地面鐵路沉陷量控制方面不如「明挖覆蓋工法」安全,故最終未予採行。

議題六摘要、地下化路線將徵收大量東側民房土地,恐有炒作地皮之疑慮,應採「潛盾法」於現有軌下方施作永久軌之方案。

說明:本計畫不採用「潛盾法」之緣由如議題五說明;另據臺南市政府規劃,未來地下隧道上方之土地將與現有鐵路廊帶土地結台,成為市區之主要公園道,並不會作為商業開發之用。

1. 地下化工程用地範圍除站區及部分鐵路設施設置需要較寬外,其餘路段標準寬度為16.3公尺,鐵路路權線劃定皆以隧道設置之最小需求為原則,而非以鐵路地下化後之地面使用作為考量,故地下化完工後其上方之騰空土地,覆土深度僅約7至9公尺,除必要之車站站體、通風口、緊急出口、抽水機房等鐵路設施外,基於隧道結構及鐵路行車安全考量,以及該範圍用地係以一般徵收方式取得,故無法以「設定地上權」方式提供進行開發建築使用。

2. 臺南市政府考量為解決必要之交通需求並避免該騰空廊帶荒置或低度利用,致衍生公共安全及衛生問題,未來都市計畫除引道及站區外,主要規劃為公園道(公園兼道路)使用,未來合併現行鐵路用地,將成為市區之主要公園道,可紓解市區南北向道路交通壅塞問題並提昇地區環境及景觀品質,故日後新、舊鐵路騰空廊帶只作為公園綠帶、道路、人行空間及鐵路設施等公共設施使用,並不會作為商業開發之用。

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